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Stellungnahmen zu Anhörungen im Hessischen Landtag

Stand:
Bei neuen Gesetzesvorhaben auf Landesebene mit Bezug zur Lebenswelt von Verbraucherinnen und Verbrauchern in Hessen wird die Verbraucherzentrale Hessen regelmäßig vom Hessischen Landtag angehört. Hier veröffentlichen wir eine Auswahl unserer Stellungnahmen aus diesen Anhörungen.
Fassade des Wiesbadener Stadtschlosses, Hessischer Landtag
Off
Stellungnahme der Verbraucherzentrale Hessen zum Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung medienrechtlicher Vorschriften - Anhörung am 15.9.2022

(Hessischer Landtag  Drucks. 20/8762)

Vorbemerkung

Die Verbraucherzentrale Hessen ist ein gemeinnütziger Verein und bietet unabhängige und werbefreie Beratung für Verbraucher in allen Lebenslagen. Ihre Kompetenz basiert auf der Erfahrung von jährlich ca. 100.000 Kontakten mit Verbrauchern in Hessen. Sie ist die Interessenvertretung der Verbraucherinnen und Verbraucher in Hessen. Nach dem derzeit geltenden Hessischen Privatrundfunkgesetz ist die Verbraucherzentrale vertreten in der Versammlung der Landesmedienanstalt. Der Hauptausschuss des Hessischen Landtags hat die Verbraucherzentrale um eine Stellungnahme zum Entwurf eines Hessischen Gesetzes über privaten Rundfunk und neue Medien (HPMG-E) gebeten.

Die Verbraucherzentrale begrüßt, dass die Förderung der Medienkompetenz und die Medienbildung als Aufgabe der Medienanstalt im Gesetz verankert werden. An einzelnen Punkten sollte der Gesetzentwurf jedoch überdacht, ergänzt oder überarbeitet werden. 

Insbesondere sollten

  • die Förderung von Klima- und Verbraucherschutz als weitere Programmgrundsätze in § 12 HPMG-E ergänzt werden
  • die Regelung über die Förderung der Medienkompetenz überarbeitet werden. Es erscheint nicht sinnvoll, die Zahl der von der Medienanstalt betriebenen Medienbildungszentren auf maximal zwei zu begrenzen. Zudem sollte die Rolle der Versammlung bei der Vermittlung Medienkompetenz gestärkt werden. 

Im Einzelnen:

I. Zu § 5 - Zulassungsverfahren

Nach § 5 Abs. 1 HPMG-E ist der Zulassungsantrag künftig in Textform (eine E-Mail reicht) bei der Medienanstalt zu stellen. Die bisherige Regelung sieht ein Schriftformerfordernis vor. 

Die reine Textform, die auf eine Unterschrift oder elektronische Signatur verzichtet, erscheint uns nicht ausreichend. Die Zulassungsvoraussetzungen nach § 6 HPMG-E sehen detaillierte Anforderungen an die Antragstellerinnen und Antragsteller vor. Es sollte deswegen sichergestellt werden, wer die antragstellende Person ist und vom wem die Erklärungen im Zulassungsverfahren stammen. 

Eine Antragstellung in elektronischer Form sollte ermöglicht werden. Die Medienanstalt sollte aber die Möglichkeit erhalten, nach § 3a Verwaltungsverfahrensgesetz eine elektronische Signatur der Antragsunterlagen zu verlangen. 

II. Zu § 6 Abs. 3 - Zulassungsvoraussetzung 

1. Nach § 6 Abs. 3 HPMG-E müssen Antragstellerinnen und Antragsteller, die eine juristische Person sind, ihre Eigentumsverhältnisse und Rechtsbeziehungen zu verbunden Unternehmen offenlegen. 

Ist die juristische Person eine Aktiengesellschaft ist diese Offenlegungspflicht in der Regel nicht erfüllbar Hat die Gesellschaft Inhaberaktien, so kennt sie die Identität ihrer Aktionärinnen und Aktionäre nicht. Die Eigentumsverhältnisse können nicht offengelegt werden.

Um diesem Problem der fehlenden Transparenz zu begegnen, sieht der Medienstaatsvertrag (MedStV) in § 53 Abs. 2 Satz 2 vor:

„Einem Veranstalter in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft darf nur dann eine Zulassung erteilt werden, wenn in der Satzung der Aktiengesellschaft bestimmt ist, dass die Aktien nur als Namensaktien oder als Namensaktien und stimmrechtslose Vorzugsaktien ausgegeben werden dürfen.“

Wir empfehlen, § 6 Abs. 3 HPMG-E mit dieser Regelung des MedStV zu ergänzen.

2. Nach § 6 Abs. 5 HPMG-E ist dem Antrag ein Programmschema und ein Finanzierungsplan beizulegen, aus dem hervorgeht, dass die Antragstellerin oder der Antragsteller personell und finanziell in der Lage sein wird, ein Programm entsprechend den Vorgaben „dieses Gesetzes“ zu veranstalten. 

Die Verbraucherzentrale Hessen regt an, die Formulierung 

"entsprechend den Vorgaben dieses Gesetzes“

zu ersetzen durch die Worte 

„entsprechend den Vorgaben der gesetzlichen Bestimmungen“. 

Eine solche Formulierung würde es der Medienanstalt ermöglichen, im Zulassungsverfahren auch Unterlagen zu verlangen, aus denen hervorgeht, inwieweit die Antragstellerin oder der Antragsteller beabsichtigt und in der Lage ist, gegenüber seinen oder ihren Beschäftigten die Bestimmungen des Arbeitszeitrechts und des gesetzlichen Mindestlohns einzuhalten. 

Die Nichteinhaltung dieser Regelungen ist nach dem Verständnis der Verbraucherzentrale Grund für die Versagung der Erlaubnis.

II. Zu § 7 - Inhalt der Zulassung

Die Verbraucherzentrale begrüßt, dass die Erstzulassung auf fünf Jahre begrenzt und danach die Möglichkeit der unbefristeten Zulassung gegeben wird. Die derzeit geltende Regelung sieht eine regelmäßige Zulassung für 10 Jahre vor. 

Der kürzere Zeitraum der Erstzulassung auf 5 Jahre wird es der Medienanstalt ermöglichen, bei neuen Rundfunkveranstaltern ein zweites Mal grundsätzlich zu prüfen, ob diese nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 HPMG-E „die Gewähr dafür bieten, dass sie oder er das Programm unter Beachtung der gesetzlichen Vorschriften veranstalten und verbreiten“, ohne auf Aufsichtsmaßnahmen inkl. der Regelungen über Rücknahme oder Widerruf angewiesen zu sein.

III. Zu § 12 - Programmgrundsätze

In § 12 Abs. 1 Satz 3 HPMG-E sollten der Klimaschutz und der Verbraucherschutz als weitere Grundsätze ergänzt werden, zu denen die Programmgestaltung beitragen soll. 

Klimaschutz ist die zentrale Herausforderung für Politik und Gesellschaft. Das Land Hessen will bis zum Jahr 2045 klimaneutral werden. Es ist auch Aufgabe der Medien über den Schutz des Klimas und den Umgang mit den bereits spürbaren Folgen des Klimawandels zu informieren. Die Folgen des Klimawandels zum Beispiel durch Hitze, Sturm und Wasserschäden werden künftig ein Schwerpunkt des Schutzes von Verbraucherinnen und Verbrauchern sein. Viele Menschen fragen sich zudem, wie sie selbst durch ihr Konsumverhalten zum Schutz des Klimas beitragen können.  

Förderung von Klimaschutz und Verbraucherschutz sollten deswegen im Zusammenhang gedacht als Programmgrundsätze in das Gesetz aufgenommen werden. 

IV. § 21 - Aufzeichnungspflichten

Nach § 21 Abs. 1 HPMG-E sind Rundfunkveranstalterinnen und -veranstalter verpflichtet, jede Sendung in Ton und Bild aufzuzeichnen und zu speichern. Die Regelung des § 21 Abs. 3 HPMG-E stellt es ins Ermessen der Medienanstalt, Ausnahmen von dieser Speicherpflicht zuzulassen. 

Die Verbraucherzentrale Hessen regt an, diese Ermessenregelung zur Ausnahme von der Speicherpflicht ersatzlos zu streichen. Die Speicherung ist heutzutage technisch einfach möglich und führt nicht zu unverhältnismäßigen Kosten. 

V. Zu § 27 – Offene Kanäle

1.    In § 27 Abs. 1 Satz 2 HPMG-E wurde in der Korrekturphase des Entwurfs ein Fehler übersehen. Die Worte „oder seinen“ sollten gestrichen werden. 

2.    Wir regen an, in § 27 Abs. 2 HPMG die Worte 

„kann bis zu zwei Offene Kanäle selbst als Medienbildungszentrum betreiben“ 

zu ersetzen durch die Formulierung 

„betreibt selbst mindestens zwei Offene Kanäle als Medienbildungszentrum“.

Auf der einen Seite will der Entwurf des HPMG die Vermittlung von Medienkompetenz fördern und schreibt sie ausdrücklich als gesetzliche Aufgabe der Medienanstalt fest. Es ist nicht ersichtlich, warum dann auf der anderen Seite die Zahl der Medienbildungszentren per Gesetz auf höchsten zwei begrenzt wird. 

Sollte der Bedarf steigen und der Medienanstalt ausreichende Mittel zur Verfügung stehen, müsste erst das Gesetz geändert werden, bevor die Medienanstalt ihr Angebot räumlich erweitern kann.

In Zeiten von Falschinformationen sowie Hass und Hetze im Internet ist die Vermittlung von Medienkompetenz eine zunehmend wichtige Aufgabe. Diese sollte aber nicht durch die unmittelbare Staatsverwaltung ausgeführt werden. Die Staatsferne der Medienbildung betrifft nach unserer Auffassung die Inhalte (hierzu auch bei § 32 HPMG-E unten) und auch den Umfang. 

Über die Zahl der Medienbildungszentren sollte deswegen die pluralistisch und staatsfern besetzte Versammlung der Medienanstalt nach § 35 HPMG-E entscheiden. Diese hat auch die Budgethoheit. Zu dieser gehört auch die Entscheidung über die Zahl der Medienbildungszentren.  

VI. Zu § 28 - Struktur der Offenen Kanäle

Nach § 28 Abs. 1 Satz 2 HPMG-E sind die von der Medienanstalt selbst veranstalteten Offenen Kanäle, die nicht als Medienbildungszentrum betrieben werden, bis Ende des Jahres 2025 in eine Person oder Vereinigung nach § 27 Abs. 1 Satz 4 zu überführen. Dieser Verweis auf Satz 4 scheint nicht richtig. Gemeint ist sicher Satz 5.

VII. Zu § 32 – Weitere Aufgaben, Förderung der Medienkompetenz

Die Verbraucherzentrale Hessen begrüßt ausdrücklich, dass die Vermittlung von Medienbildung und die Förderung von Medienkompetenz im Gesetz als weitere Aufgabe der Medienanstalt festgeschrieben werden.

Als unabhängige Anstalt des öffentlichen Rechts mit dem Recht der Selbstverwaltung ist die Medienanstalt staatsfern organisiert. Die Staatsferne wird durch die pluralistisch zusammengesetzte Versammlung mit weiten Entscheidungskompetenzen sichergestellt.

Der Begriff Medienkompetenz beschreibt die Fähigkeit, sowohl die verschiedenen Medienkanäle als auch deren Inhalte kompetent und vor allem kritisch zu nutzen sowie mit und in diesen Kanälen zu agieren. Die Bewertung von Medienkanälen und deren Inhalten ist nicht Aufgabe unmittelbarer staatlicher Verwaltung. Wird die Aufgabe in die Hände der Medienanstalt gegeben, sollte sichergestellt werden, dass staatliche Einflussnahme ausgeschlossen ist. Dies kann dadurch geschehen, dass die pluralistisch, staatsfern besetzte Versammlung der Medienanstalt in die Entscheidung über die Kriterien der Förderung der Medienkompetenz verantwortlich einbezogen wird und diese per Satzung festlegt. Die Kriterien sollten regelmäßig überprüft werden.

Die Regelung des § 32 HPMG-E sollte deswegen um folgenden Satz 2 ergänzt werden:

„Die Kriterien der Durchführung und Förderung von Projekten und Maßnahmen nach Nr. 1 regelt die Medienanstalt durch Satzung, die jährlich überprüft werden sollen.“ 

VIII. Zu § 33 – Zusammensetzung und Amtszeit der Versammlung

1. Die Verbraucherzentrale Hessen begrüßt das Ziel des § 33 Abs. 5 HPMG-E, eine geschlechterparitätische Besetzung der Versammlung anzustreben. Die Versammlung ist weit von einer paritätischen Besetzung entfernt. Sie hat derzeit 30 Mitglieder, davon fünf Frauen. 

Mit dem aktuellen Regelungsvorschlag, bei einer Nachbesetzung innerhalb einer laufenden Amtszeit als „Sollvorschrift“ eine Vertreterin oder einen Vertreter des anderen Geschlechts zu entsenden, wird die angestrebte geschlechterparitätische Besetzung nur schwer erreicht. 

Die Verbraucherzentrale Hessen regt deswegen an, das Verfahren zur Besetzung der Versammlung der Medienanstalt neu zu gestalten. Als Muster kann das Verfahren dienen, dass der Bundesgesetzgeber für die Besetzung der Verwaltungsräte der Medizinischen Dienste nach § 279 Abs. 4 und 5 SGB V geschaffen hat. 

Denkbar wäre, dass sich die Institutionen nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 - 25 HPMG-E auf eine gemeinsame, geschlechterparitätische besetzte Vorschlagsliste einigen müssen. Auf Basis dieser Liste wird die Versammlung dann von der Aufsicht als gebundene Entscheidung besetzt.

2. Die Verbraucherzentrale Hessen begrüßt die Begrenzung der Amtszeiten der Mitglieder der Versammlung auf maximal drei Amtszeiten. Die Regelung des § 33 Abs. 9 HPMG-E sollte dennoch überprüft werden. Die derzeitige Fassung führt dazu, dass Mitglieder, die erst in der laufenden Amtsperiode in die Versammlung entsandt wurden, keine ganzen drei Amtszeiten durchlaufen können. Dem richtigen Grundsatz, dass Amtszeiten auch ein Ende finden müssen, steht die praktische Notwendigkeit entgegen, dass sich Mitglieder der Versammlung einarbeiten und Erfahrung sammeln müssen. Hier ist ein guter Ausgleich zu finden.

Es wird deswegen vorgeschlagen, § 33 Abs. 9 Satz 3 HPMG-E wie folgt zu formulieren
„Die im Jahr 2023 beginnende Amtszeit gilt als erste Amtszeit im Sinne des Satz 2.“

IX. Zu § 34 - Beschlüsse der Versammlung - Öffentlichkeit

Die Regelung des § 34 Abs. 5 HPMG-E bestimmt, dass die Versammlung künftig in öffentlicher Sitzung tagen kann. Ein individueller Anspruch Dritter auf Öffentlichkeit wird nicht begründet. 
Die Medienanstalt nimmt öffentliche Aufgaben war. Sie hat weitreichende Rechtsetzungskompetenzen durch Satzung, entscheidet über die Förderung von nichtkommerziellem lokalen Hörfunk, Offene Kanäle und die Förderung der technischen Infrastruktur. Bei diesen Entscheidungen sollte sich die Versammlung der Medienanstalt grundsätzlich der Öffentlichkeit stellen. Ein Ausschluss der Öffentlichkeit erscheint nur dann notwendig, wenn es in den Beratungen um Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse der Antragstellerinnen und Antragsteller oder um Personalfragen geht.

Zur Klarstellung, dass in den Beratungen der Versammlung der Grundsatz der Öffentlichkeit gilt, sollte § 34 Abs. 5 Satz 1 HPMG-E wie folgt formuliert werden:

„Die Versammlung tagt und fasst ihre Beschlüsse in den Fällen des § 35 Abs. 1 Nr. 3, 5, 6, 7, 9 und 11 in öffentlicher Sitzung; sie kann zu weiteren Punkten die Öffentlichkeit zulassen. "

X. Zu § 35 - Zuständigkeit der Versammlung

Zur Klarstellung der Kompetenz der Versammlung im Bereich der Medienbildung und Medienkompetenz (vgl. oben unter V. und VII.) sollte § 35 Abs. 1 Nr. 6 HMG-E wie folgt gefasst werden (Ergänzungen durch Unterstreichung hervorgehoben):

„6. die Entscheidung über den Betrieb eines Offenen Kanals als Medienbildungszentrum sowie die Entscheidung über die Förderung des Nichtkommerziellen lokalen Hörfunks, Offener Kanäle und sonstiger Projekte zur Förderung der Medienkompetenz nach § 32 und die Regelung über die Kriterien der Durchführung und Förderung von Projekten und Maßnahmen nach § 32 Nr. 1 sowie die Nutzung der Offenen Kanäle und des Nichtkommerziellen lokalen Hörfunks erfolgt durch Satzung.“ 

Stellungnahme der Verbraucherzentrale Hessen zum dreizehnten Gesetz zur Änderung des Hessischen Schulgesetzes - Anhörung am 28.9.2022

(Hessischer Landtag Drucks. 20/8760)

Vorbemerkung

Kinder und Jugendliche werden insbesondere in der Digitalen Welt vermehrt von Unternehmen durch personalisierte Werbung und Angebote oder lnfluencerMarketing als eigenständige Konsumenten angesprochen. Einflüsse von Werbung betreffen nicht nur Konsumentscheidungen von Kindern und Jugendlichen, sondern berühren auch Fragen der Ernährung, Gesundheit, Nachhaltigkeit, Medienkompetenz sowie der finanzielle und rechtlichen Bildung und betreffen somit das Feld der Verbraucherbildung insgesamt.

Aus Sicht der Verbraucherzentrale Hessen sind daher eine frühe Verbraucherbildung in Schulen sowie ein generelles Werbeverbot im Unterricht unverzichtbar.

Grundsätzliche Bewertung

Als außerschulische Institution, die sich unabhängig für die Interessen von Verbraucherinnen und Verbrauchern einsetzt, begrüßt die Verbraucherzentrale Hessen grundsätzlich die Integration des Verbraucherschutzes als fachübergreifendes Querschnittsthema in das hessische Schulgesetz. 

Für die wirksame und systematische Umsetzung der Verbraucherbildung an Schulen sollten nach Einschätzung der Verbraucherzentrale Hessen die Themen der Verbraucherbildung auch in die Lehrpläne integriert werden sowie in das Hessische Lehrkräftefortbildungsgesetz (HLbG §1 Abs. 3) aufgenommen werden und Einzug in die Ausbildungsphase von Lehrkräften erhalten. Für die konkrete Umsetzung in Lehrplänen und der Ausbildung von Lehrenden bedarf es eines Rahmenkonzeptes, welches die Themen- und Kompetenzbereiche der Verbraucherbildung definiert. Das Land Hessen sollte sich hier an der „Richtlinie Verbraucherbildung", welche die Landesregierung in Rheinland-Pfalz 2010 vorgelegt hat, sowie dem Beschluss der Kultusministerkonferenz 2013 orientieren.

Die Notwendigkeit der Fortbildung und Sensibilisierung von Lehrkräften für die Themen der Verbraucherbildung steht dabei auch vor dem Hintergrund einer vermehrten Einflussnahme von Unternehmen auf den Unterricht selbst. Insbesondere im Zuge der Pandemie hat die Zahl an kostenfreien Unterrichtsmaterialien, digitalen Lernoberflächen, Know How für Lehrkräfte sowie technische Ausstattung zugenommen. Dies birgt die Gefahr von ungewünschten Werbeeinflüssen im Unterricht, die dem Beutelsbacher Konsens entgegenlaufen.

Institutionen des Verbraucherschutzes sollten als unabhängige außerschulische Institution im Sinne der Öffnung von Schule (§16) und zur Erfüllung des Bildungs- und Erziehungsauftrages (§2 Abs. 8 und 9) als Kooperationspartner benannt werden.

Anmerkungen zu ausgewählten Aspekten

Verwendung des Begriffs der „Verbraucherbildung" (§6 Abs. 4 Satz 2)

Ziel der Verbraucherbildung und insbesondere die schulische Verbraucherbildung ist die Befähigung zum verantwortungsbewussten Konsumverhalten und der selbstbestimmten Teilhabe am Marktgeschehen (KMK 2013). In diesem Sinne hat Verbraucherbildung den Zweck Handlungs- und Entscheidungskompetenzen zu fördern, für Problemstellungen im Verbraucheralltag zu sensibilisieren und Problemlösekompetenzen sowie Wissen über verbraucherrelevante Themen zu vermitteln. Themen der Verbraucherbildung sind unter anderem Ernährung, Gesundheit, Finanzen und Verträge, Verbraucherrechte, Medien und Datenschutz sowie Nachhaltigkeit.

Damit ist Verbraucherbildung Teil des Verbraucherschutzes, und der Begriff „Verbraucherbildung" hebt die Bildungsaufgabe hervor. Zudem bietet die Verbraucherbildung Anknüpfungspunkte für weitere besonders Bildungs- und Erziehungsaufgaben gemäß §6 Abs. 4 und ist für einen fachübergreifenden Ansatz geeignet.

Ergänzender Paragraf zur „Verbraucherbildung als Querschnittsaufgabe"

Die Verbraucherzentrale Hessen spricht sich in diesem Zusammenhang und aufgrund des Charakters der Verbraucherbildung als Querschnittsthema für eine Konkretisierung des Bildungsziels in einem eigenen Paragrafen innerhalb des Zweiten Teils des Hessischen Schulgesetzes aus. Wir schlagen die folgende Formulierung vor:

§ 7a Verbraucherbildung als Querschnittsaufgabe
(1) Verbraucherbildung ist eine verbindliche Querschnittsaufgabe, die fachübergreifend in allen Schulformen umgesetzt wird. Verbraucherbildung dient der Erfüllung des Bildungs- und Erziehungsauftrages der Schule gemäß § 2 Abs. 8 und 9.
(2) Die Einführung und Ausgestaltung der schulischen Verbraucherbildung wird durch das Kultusministerium im Einvernehmen mit dem Ministerium für Umwelt, Klimaschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz in einem Rahmenkonzept näher geregelt.
(3) Inhalte und Umsetzung werden in Lehrplänen nach§ 4 Abs. 6 näher bestimmt.

Nennung der Institutionen des Verbraucherschutzes als außerschulische Institutionen (§16 Abs. 2)

Anbieterunabhängige und neutrale Institution des Verbraucherschutzes sind den Interessen von Verbraucherinnen und Verbrauchern verpflichtet. Aus diesem Verständnis sowie den Themen der Verbraucherbildung heraus sind Einrichtungen des Verbraucherschutzes als außerschulische Institution besonders hervorzuheben. Aus Sicht der Verbraucherzentrale sollte sich dies in der Nennung der selbigen unter §16 Abs. 2 ausdrücken.

Ein generelles Werbeverbot an Schulen stärken (§ 3 Abs. 15)

Das hessische Schulgesetz bestimmt in § 3 Abs. 15 zwar ein grundsätzliches Verbot von Werbung in Schulen und hebt den Vorrang des Bildungs-.und Erziehungsauftrages vor einer (begrenzten) Werbewirkung hervor, doch lässt dies aus Sicht der Verbraucherzentrale zu viel Interpretationsspielraum. In der Einschätzung, ab wann eine Werbewirkung dem Bildungs- und Erziehungsauftrag überschattet und wie genau Werbung definiert ist, bleibt Lehrenden selbst überlassen.

Die Verbraucherzentrale Hessen spricht sich daher für ein generelles Verbot von Werbung und Drittanbieter-Logos an Schulen aus. Wirtschaftliche Interessen müssen im Unterricht wirksam unterbunden werden und Sponsoring darf nicht zum Ausgleich für Werbemaßnahem genutzt werden. Die Verbraucherzentrale begrüßt die Öffnung von Schule und die grundsätzliche Kooperation mit Wirtschaftsakteuren, doch muss sichergestellt sein, dass kommerzielle Interessen keinen Einzug in das Klassenzimmer erhalten.

Daher sprechen wir uns für eine Überarbeitung der Vorschriften zu „Werbung und Sponsoring in Schulen" aus.